Le retour du balancier ? Observations sur le document de travail sur le cadre de réassurance du BSIF

6 juillet 2018
  • Le Bureau du surintendant des institutions financières (« BSIF »), autorité de réglementation prudentielle du secteur de l’assurance fédéral du Canada, a publié dernièrement un document de travail qui façonnera la réglementation applicable à la réassurance au Canada pour les années à venir.
  • Le Document de travail sur le cadre de réassurance du BSIF (le « document de travail »), depuis longtemps attendu, est le produit d’un vaste examen du secteur de la réassurance au Canada entrepris par le BSIF au cours des dernières années.
  • Le document de travail porte essentiellement sur les risques perçus dans le modèle d’affaires de certaines sociétés d’assurances fédérales (les « SAF ») multirisques. Ces sociétés, qui comprennent les sociétés canadiennes et les succursales de sociétés étrangères, s’en remettent de plus en plus à la réassurance fournie par des réassureurs de l’extérieur du Canada, qui détiennent peu de capital ou d’actifs au Canada pour appuyer l’exposition accrue au risque. Le BSIF est très préoccupé par ce type d’arrangement, qu’il appelle le « modèle opérationnel à levier ».
  • Dans le document de travail, le BSIF fait observer que l’examen et la modification continus de son cadre de réassurance se dérouleront en trois phases et dureront environ cinq ans. Bien que certaines des propositions s’appliqueront également à la réassurance-vie et multirisques, la majeure partie du document de travail porte sur le secteur des assurances multirisques.
  • Le BSIF sollicite des commentaires au sujet du document de travail d’ici le 15 septembre 2018.

Contexte : cadre de réassurance du BSIF

Pour avoir une idée du contexte, il faut savoir que le cadre de réassurance du BSIF se compose actuellement de quatre éléments :

  • Consignes fondées sur les principes - Notamment la ligne directrice B-3 (Saines pratiques et procédures de réassurance), qui établit les attentes du BSIF en ce qui concerne la gestion des risques de réassurance par les SAF.
  • Cadre de capital – Lignes directrices sur le capital réglementaire (le test du capital minimal, ou « TCM », pour les sociétés d’assurances multirisques, et le test de suffisance du capital des sociétés d’assurance-vie, ou « TSAV », pour les assureurs-vie). Ces lignes directrices autorisent une SAF à réduire son capital requis pour le risque d’assurance cédé. La réduction varie si le risque est cédé à une autre SAF ou à un réassureur non agréé. Dans ce dernier cas, la SAF a droit à un crédit de capital seulement si le réassureur non agréé a fourni des sûretés au Canada conformément aux exigences du BSIF.
  • Surveillance axée sur le risque – Le BSIF adopte une approche axée sur le risque pour surveiller les activités de réassurance et ce, au moyen d’une gamme variée d’outils réglementaires.
  • Agréments sur la réassurance avec un affilié non agréé – Aux termes de la Loi sur les sociétés d’assurances (la « LSA »), qui est la législation fédérale canadienne applicable, la réassurance d’une SAF avec un réassureur affilié non agréé est assujettie à l’approbation du BSIF.

Commentaire sur le changement d’approche du BSIF

Le document de travail est axé sur les deux principales évolutions de l’approche du BSIF dans le domaine de la réassurance : (i) un enthousiasme moins marqué pour l’approche fondée sur les principes dont le BSIF s’était auparavant fait le chantre, (ii) un inconfort accru par rapport à la dépendance des SAF envers les actifs mondiaux du secteur international de la réassurance auxquels elles s’en remettent pour donner suite aux sinistres canadiens.

Retour à l’approche fondée sur les principes?

La refonte proposée par le BSIF du régime de réglementation de la réassurance représente sans doute un retour du balancier par rapport à l’approche fondée sur les principes à laquelle le BSIF s’est de plus en plus rallié au cours des 10 dernières années. En fait, depuis la fin des années 2000, le BSIF a consciemment confié aux SAF l’application d’un certain nombre d’importants contrôles liés à la réglementation et à la gouvernance et leur a permis de mettre en œuvre leurs propres pratiques de gestion du risque. Parmi les faits nouveaux qui illustrent cette tendance, on compte les suivants :

  • l’abrogation en 2011 des règlements antérieurs sur la réassurance pris en vertu de la LSA, qui plafonnaient rigoureusement les primes pouvant être cédées aux réassureurs agréés et non agréés;
  • l’adoption de la ligne directrice B-3;
  • la fin du recours aux conventions de fiducie en réassurance et le remplacement de celles-ci par des contrats de sûreté en réassurance appuyés par des avis juridiques;
  • l’adoption de la ligne directrice E-17 sur l’évaluation des antécédents des administrateurs et dirigeants;
  • le préavis du BSIF sur les transferts du risque de longévité;
  • la ligne directrice du BSIF sur les pratiques exemplaires en matière de gouvernance d’entreprise.

En conséquence de ces faits nouveaux et d’autres similaires, les SAF se sont habituées à disposer d’une certaine latitude pour mettre au point des pratiques de gestion du risque efficaces et adaptées à leur situation particulière.

Selon le document de travail, le BSIF, qui a observé une utilisation croissante du modèle opérationnel à levier depuis la suppression des plafonds rigoureux imposés par les règlements sur la réassurance antérieurs, fait maintenant marche arrière avec l’intention d’employer une formule stricte et empirique pour limiter la capacité de certains assureurs de recourir à des mécanismes de façade au Canada et de s’occuper par ailleurs de la gestion de leurs risques de réassurance.

Cantonnement d’actifs suffisants au Canada

Le document de travail illustre également la priorité croissante que le BSIF accorde au cantonnement d’actifs suffisants au Canada, qu’il vaut mieux prévoir au lieu de s’en remettre au secteur international de la réassurance pour donner suite aux sinistres, y compris les sinistres attribuables à des catastrophes, au Canada. Le BSIF adopte cette approche en dépit du caractère mondialisé du secteur de la réassurance, des vastes capitaux disponibles dans le secteur (suffisants pour faire face à un certain nombre de grandes catastrophes simultanées aux États-Unis) et du fait que le secteur de la réassurance, en règle générale, a honorablement et entièrement donné suite aux sinistres au cours de sa longue histoire. L’approche du BSIF est également compatible avec l’approche qu’il a adoptée au Canada relativement aux actifs dans le cadre de la récente insolvabilité de Maple Bank GmbH, banque allemande qui avait une succursale canadienne agréée.

Cadre : les principes directeurs

Dans le document de travail, le BSIF fait observer que les modifications éventuelles à son cadre de réassurance seront mesurées à l’aune des quatre principes directeurs suivants :

  1. les souscripteurs des SAF doivent être suffisamment protégés;
  2. la réglementation et la surveillance du BSIF doivent être équilibrées et axées sur le risque;
  3. le BSIF doit être en mesure d’évaluer efficacement les risques;
  4. des règles du jeu équitables entre les acteurs du secteur financier doivent être établies au besoin.

Échéancier : une approche en plusieurs phases

Comme il a été indiqué précédemment, le BSIF a l’intention de diviser son processus en trois phases, soit :

  1. la phase I, qui comprend une consultation parallèle sur les mesures de réassurance incluses dans la version à l’étude de la ligne directrice sur le TCM de 2019, qui a été publiée le 21 juin 2018 et à l’égard de laquelle les commentaires doivent lui parvenir au plus tard le 21 août 2018; [Dernières nouvelles : Cliquez ici pour plus de renseignements quant à la version définitive de la ligne directrice sur le TCM de 2019.]
  2. la phase II, qui comprendra des modifications à diverses lignes directrices qui concernent les limites et restrictions prudentielles et les saines pratiques commerciales et financières. Les versions provisoires des lignes directrices révisées applicables seront publiées en 2019 et le BSIF prévoit les parachever au plus tard le 1er janvier 2020. En outre, les instructions révisées relatives aux opérations visant l’agrément en matière de réassurance avec des apparentés non agréés seront publiées en 2019;
  3. la phase III, qui comprendra des révisions des lignes directrices sur le TCM et le TSAV pour 2022 ou les années suivantes.

Propositions du BSIF : faits saillants

Les principales préoccupations et propositions du BSFI sont regroupées dans les trois catégories suivantes.

1. Risque lié aux engagements importants et à la concentration des contreparties

Comme il a été signalé précédemment, le BSIF est de plus en plus préoccupé par le modèle appelé « modèle opérationnel à levier » et par la possibilité que son utilisation puisse entraîner une trop grande concentration du risque de crédit et un problème de solvabilité potentiel. Pour y remédier, le BSIF propose de prendre les mesures suivantes :

  • Réviser la ligne directrice B-3 afin d’accroître et de préciser les attentes concernant la gestion prudente du risque de réassurance. À l’occasion de cette révision, qui se produira à la phase II, on s’attend notamment à ce que la SAF limite raisonnablement son exposition globale à la réassurance à l’égard d’une entité ou d’un groupe de réassurance, en particulier lorsque la SAF compte sur ses réassureurs pour souscrire des polices à limite élevée.
  • Instaurer une règle stricte concernant l’émission de polices à limite élevée par les SAF multirisques. Le montant de garantie maximale dépendra du niveau de capital et des sûretés excédentaires de la SAF, ainsi que de la diversité de ses contreparties de réassurance. Le calcul du capital est décrit à l’annexe I du document de travail et comprend une formule actuarielle et algébrique détaillée. Cette règle sera mise en œuvre à la phase II, dans une forme révisée de la ligne directrice B-2 (Plafond de concentration des placements des sociétés d’assurances multirisques) du BSIF. Même si cette règle ne s’appliquera qu’aux SAF multirisques qui offrent une protection directe, le BSIF envisage également d’adopter une règle similaire pour les réassureurs des SAF multirisques au cours de la phase III.

2. Cadres de capital pour la réassurance

  • Risque de crédit de contrepartie – Le TCM applique actuellement une exigence de capital aux SAF multirisques qui se réassurent auprès de SAF non associées, mais pas à celles qui cèdent des risques à des SAF associées. Toutefois, le BSIF est d’avis que les risques liés à une SAF associée sont les mêmes que ceux liés à une SAF non associée. Par conséquent, le BSIF propose de modifier la ligne directrice sur le TCM afin d’harmoniser les coefficients de risque de crédit de contrepartie pour les SAF associées et non associées. Fait important, les exigences pour risque de crédit de contrepartie ne s’appliqueront pas à la réassurance visée par un accord de mise en commun intersociétés approuvé par le BSIF. La modification aura lieu à la phase I, dans le cadre de la ligne directrice sur le TCM de 2019.
  • Retenue de fonds- réassurance associée non agréée – La ligne directrice sur le TCM prescrit les formes de sûreté acceptables visant les réassureurs non agréés, mais les SAF multirisques canadiennes et étrangères sont assujetties à différentes restrictions sur les accords relatifs aux fonds détenus auprès de réassureurs associés. Dans le cadre des modifications proposées à la phase I, le BSIF supprimera la restriction de la retenue de fonds pour les SAF multirisques canadiennes et reconnaîtra, pour les besoins en capital, le montant des fonds détenus pour garantir le paiement des réassureurs qui sont des entreprises associées et des filiales non admissibles. En outre, dans le cadre des modifications proposées aux lignes directrices sur le TCM et sur le TSAV de 2019, le BSIF prescrira des conditions permettant de tenir compte des sommes à payer retenues à la suite de cessions à des sociétés d’assurances associées et non associées, agréées et non agréées. La condition applicable au TCM se lit comme suit :
    « Pour qu’un assureur cédant puisse se prévaloir d’un crédit pour des fonds détenus en vertu d’un accord de réassurance avec retenue des fonds, l’accord ne peut contenir de dispositions contractuelles qui exigent le paiement des fonds retenus au réassureur avant l’expiration de toutes les polices en question et le règlement de tous les sinistres (p. ex., une clause de remboursement anticipé). De plus, l’assureur cédant ne peut fournir de soutien non contractuel ou de soutien implicite, ou autrement créer ou entretenir une attente que les fonds retenus pourraient être versés au réassureur avant l’expiration de toutes les polices en question et le règlement de tous les sinistres. »
  • Ligne directrice sur le TCM- Marge requise pour la réassurance non agréée – Actuellement, pour qu’une SAF multirisque obtienne un crédit lié au TCM intégral pour les risques cédés à un réassureur non agréé, ce dernier doit fournir une sûreté égale à 115 % de la réserve pour sinistres non payés cédés et des primes non gagnées. Dans le cadre des modifications de la phase I qu’il fera à la ligne directrice sur le TCM en 2019, le BSIF propose de porter la marge de 15 % à 20 % pour que la SAF multirisques obtienne le plein crédit. Pareille modification sera conforme à une modification semblable apportée au TSAV en 2018. Ce changement risque d’obliger les cédants à obtenir davantage de sûretés relativement à leurs registres actuels de risques cédés et pourrait poser problème si le libellé du traité antérieur est lié au niveau de 115 % plutôt qu’à un niveau plus général suffisant pour que le cédant obtienne le plein crédit lié au TCM.
  • Ressources financières adossant les expositions au risque de tremblement de terre – Actuellement, les SAF canadiennes et étrangères peuvent inclure 10 % de leur capital et de leur excédent consolidés à l’échelle mondiale à titre de ressource financière admissible pour réduire la réserve pour risque de tremblement de terre. Le BSIF est préoccupé par le double comptage éventuel de ce capital, puisque celui-ci est aussi inclus dans le capital disponible de la SAF. Dans le cadre de la phase III, le BSIF recueille des commentaires sur l’élimination du montant de 10 % à titre de ressource financière admissible.
  • Risque de concentration de la réassurance – Le BSIF a constaté que certaines SAF ont mis en place des programmes importants de réassurance auprès d’un seul réassureur ou de quelques réassureurs, ou auprès de quelques groupes de réassureurs apparentés. Cette pratique accroît le risque de crédit de contrepartie et, dans le cadre de la phase III, le BSIF envisage d’instaurer une exigence ou une limite pour risque de concentration des actifs de réassurance. Elle recueille des commentaires sur les facteurs pertinents liés à cette éventuelle modification.

3. Clarification de la ligne directrice B-3 du BSIF et autres ajustements possibles du cadre de réassurance

Dans le cadre de la phase II, le BSIF envisage d’apporter des précisions à la ligne directrice B-3 et un certain nombre d’autres ajustements éventuels au cadre de réassurance. Le BSIF recueille des commentaires sur certains des ajustements proposés suivants :

  • Traités mondiaux et flux des fonds de réassurance – Le BSIF sollicite des avis au sujet de son intention de modifier la ligne directrice B-3 afin de fournir des consignes supplémentaires au sujet des traités mondiaux et de préciser qu’il s’attend à ce que les paiements de réassurance soient versés directement à une SAF au Canada. Le BSIF pourrait aussi modifier ses formulaires de données réglementaires afin de recueillir plus de renseignements sur l’utilisation des traités mondiaux.
  • Importants traités en quote-part – Comme il a été signalé précédemment, le BSIF est particulièrement préoccupé par la réassurance qui est concentrée auprès d’un seul réassureur ou d’un groupe de réassurance, particulièrement les importants accords en quote-part :
    « Le recours excessif des SAF à la réassurance en quote-part préoccupe le BSIF. Les risques associés au recours important à la réassurance augmentent lorsque cette réassurance est concentrée auprès d’un seul réassureur ou d’un groupe de réassurance. Plus particulièrement dans le secteur des assurances multirisques, où les traités de réassurance sont habituellement de courte durée, il se peut que la couverture de réassurance ne soit pas disponible d’une année à l’autre. Le recours important à la réassurance pourrait miner les normes de souscription et la discipline de la SAF cédante. En fin de compte, une souscription déficiente pourrait compromettre la capacité de la SAF de renouveler ou de remplacer sa réassurance. La réassurance pourrait aussi soudainement disparaître en raison des difficultés des réassureurs. Quelle que soit l’origine, une SAF qui dépend trop d’un accord de réassurance pourrait éprouver des difficultés si son accord de réassurance ne peut être renouvelé ou si ses coûts augmentent considérablement. Ainsi, une SAF pourrait être obligée de recueillir rapidement des capitaux pour remplacer la couverture de réassurance qui disparaît. Si elle ne parvient pas à obtenir ces capitaux, elle pourrait faire faillite. »

    Le BSIF sollicite des commentaires sur son intention de renforcer la ligne directrice B-3 en ce qui concerne la gestion du risque lié à d’importants traités en quote-part et à ses attentes voulant que les SAF ne cèdent pas la quasi-totalité de leurs risques. Le BSIF souhaite particulièrement recueillir des points de vue sur la notion de « la quasi-totalité des risques » et sur la façon dont cette notion pourrait être exprimée plus objectivement.

  • Mécanismes de façade – Le BSIF a l’intention de préciser ses attentes dans la ligne directrice B-3 en ce qui concerne les mécanismes de façade pour vraisemblablement y inclure une attente selon laquelle les SAF doivent prendre des mesures raisonnables pour veiller à ce que le risque juridique lié au libellé des contrats concernant la réassurance avec les assureurs étrangers non apparentés non agréés (les « AENANA ») captifs soit bien géré. Le BSIF entend également appliquer certaines autres mesures décrites dans le document de travail aux mécanismes de façade. Même si, selon lui, certains types de mécanismes de façade classiques peuvent être acceptables, il fait observer ce qui suit :

    « Plus récemment, toutefois, le BSIF a pris connaissance d’autres types de mécanismes de façade qui soulèvent des préoccupations d’ordre prudentiel. Ainsi, certaines SAF ont proposé d’établir des mécanismes de façade :

    • qui ne sont pas raisonnablement accessoires à leurs activités existantes;
    • pour lesquels la SAF a peu ou pas d’expérience interne en souscription;
    • pour lesquels toutes (ou presque toutes) les activités d’assurance liées aux polices de façade, y compris la souscription, sont exécutées par l’AENANA;
       

    Puisqu’elle ne participe que peu – ou pas- à la constitution d’un dossier et à la souscription des risques, la SAF n’aurait probablement pas une connaissance adéquate des risques qu’elle a assurés et dont elle est responsable en premier lieu. Même si une SAF participe dans une certaine mesure à la souscription, la discipline de souscription peut être compromise lorsque tous les risques sont réassurés. Les risques prudentiels liés à ces mécanismes de façade sont corrélés à leur importance relative par rapport à l’ensemble des activités de la SAF.

    Un mécanisme de façade mettant en cause l’AENANA captif d’un assuré pourrait également soulever des préoccupations d’ordre prudentiel dans la mesure où il représente une exposition importante par rapport au capital ou aux actifs de la SAF au Canada (c.-à-d. des préoccupations semblables à celles énoncées dans la section sur la concentration de la réassurance du présent document). Ces préoccupations peuvent toutefois être atténuées dans la mesure où, par exemple, les modalités contractuelles d’un accord de réassurance n’obligent pas la SAF à payer une réclamation à l’assuré lorsque l’assureur captif de l’assuré ne s’est pas d’abord acquitté de son obligation en vertu du traité de réassurance avec la SAF.

    Le BSIF s’attend à ce que les SAF possèdent suffisamment de connaissances et d’expertise pour établir des mécanismes de façade qui exposent la SAF à des risques importants ou qui représentent une part importante des activités d’assurance de la SAF au Canada. »

  • SAF étrangères cédant les risques à leur siège social – Le BSIF indique qu’il a relevé des situations dans lesquelles des succursales autorisées ont cédé des risques canadiens à un réassureur affilié non agréé, qui a ensuite réassuré les risques et les a rétrocédés au siège social de la succursale. Le BSIF fait observer que la succursale tient généralement compte de la cession pour déterminer les actifs requis au Canada, même si la SAF conserve finalement le risque économique lié à l’assurance. Le BSIF sollicite des commentaires à ce propos, y compris sur le recours fréquent à cette pratique.
  • Agrément en matière de réassurance avec des apparentés – Le BSIF prévoit réviser ses instructions relatives aux opérations de sorte que l’agrément permette de recueillir des renseignements supplémentaires. Il prévoit également élargir la portée de l’information qui lui sera soumise annuellement relativement aux accords.
  • Titres-risque – Le BSIF a l’intention de réviser la ligne directrice B-3 afin d’y inclure ses attentes à l’égard des SAF qui cèdent des risques aux réassureurs qui ont recours aux titres-risque. Le BSIF s’attend à ce que la SAF fasse preuve d’une diligence raisonnable appropriée supérieure envers le réassureur et qu’en pareilles circonstances elle examine soigneusement les risques associés au recours à un réassureur qui est tributaire de sources de financement non traditionnelles.

MISE EN GARDE : Cette publication a pour but de donner des renseignements généraux sur des questions et des nouveautés d’ordre juridique à la date indiquée. Les renseignements en cause ne sont pas des avis juridiques et ne doivent pas être traités ni invoqués comme tels. Veuillez lire notre mise en garde dans son intégralité au www.stikeman.com/avis-juridique.

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